污水廠未建事故應急池,屬于什么性質的問題?

發表時間:2021-10-28 來源:《中國生態文明》雜志;作者:張武丁,常虹

 

核心問題:

未建事故應急池是否屬于重大變動?

是否應該重新報批環境影響評價文件?

應急池是否屬于必備的環境保護設施?

未按照環評審批要求實行“三同時”,但已過去兩年該怎么辦?

如果處理,應該適用于哪部法律?

3種意見

1.不屬于重大變動,不需要重新辦理環評手續,可依據《突發環境事件應急管理辦法》的有關規定進行處理
2.是否屬于重大變動,要依據有關規定而非既成事實來判斷,并根據判斷結果作出相應處理
3.事故應急池屬于必備的環境保護設施,未按要求建設的,不得進行項目的相關驗收
本文意見:嚴格按照《條例》第二十三條的有關規定處理,具體包括:

一是責令限期改正, 處20萬元以上100 萬元以下罰款。

二是建設單位要按照環評要求建設事故應急池,并及時驗收,向社會公開環境保護設施驗收報告;否則,責令公開,處5萬元以上 20 萬元以下罰款,并予以公告。

三是逾期不改正的,處100萬元以上200萬元以下罰款;對直接負責的主管人員和其他責任人員, 處5萬元以上20萬元以下罰款。


 

2020 年 12 月某地開展執法大檢查,發現黃河岸邊某日處理規模為 1.5 萬噸的城鎮污水處理廠未建事故應急池,卻已于 2018 年 4 月通過驗收且持續運行至今。經調查,該污水處理廠的環評批復文件明確要求建設 1.5 萬立方米的事故應急池(至少能容納事故狀態下一天的污水量)。由于城鎮污水處理廠不建事故應急池在業內比較常見,關于此案的處理,出現了三種不同意見。

其中的幾個核心問題是:未建事故應急池是否屬于重大變動?是否應該重新報批環境影響評價文件?事故應急池是否屬于必備的環境保護設施?未按照環評審批要求實行“三同時”,但已過去兩年該怎么辦?如果處理,應該適用于哪部法律?

筆者認真分析了這三種意見,認為應嚴格按照《建設項目環境保護管理條例》(以下簡稱《條例》)第二十三條的有關規定來處理,具體包括:一是責令限期改正,處 20 萬元以上 100 萬元以下罰款。二是建設單位要按照環評要求建設事故應急池,并及時驗收,向社會公開環境保護設施驗收報告;否則,責令公開,處 5 萬元以上20 萬元以下罰款,并予以公告。三是逾期不改正的,處 100 萬元以上 200 萬元以下罰款;對直接負責的主管人員和其他責任人員,處 5 萬元以上 20 萬元以下罰款。

以下是對于不同處理意見的詳細分析。

意見一:不屬于重大變動,不需要重新辦理環評手續,可依據《突發環境事件應急管理辦法》的有關規定進行處理


第一種意見認為,既然已經通過驗收,就可以認為建設項目有變動,但尚未達到重大變動的程度,不需要重新辦理環評手續??梢詫⑦`法行為歸結為“未按規定儲備必要的環境應急裝備和物資”,按照《突發環境事件應急管理辦法》第三十八條第一款第(五)項規定進行處理,“由縣級以上環境保護主管部門責令改正,可以處一萬元以上三萬元以下罰款”。而且網上也能找到案情和處理幾乎完全一致的律師解析案例。

意見二:是否屬于重大變動,要依據有關規定而非既成事實來判斷,并根據判斷結果作出相應處理


第二種意見認為,是否達到重大變動的程度,不可依據已成的驗收事實和運行時長來判斷,而應依據有關規定進行判斷。
按照 2019 年印發的《關于印發淀粉等五個行業建設項目重大變動清單的通知》中的《水處理建設項目重大變動清單(試行)》明確指出,“適用于工業廢水集中處理廠以及日處理規模 500 噸及以上的城鄉污水處理廠建設項目環境影響評價管理”。據此,此案中的城鄉污水處理廠就屬于重大變動的情形。
2020 年發布的《污染影響類建設項目重大變動清單(試行)》也包括這樣的情形,即“事故廢水暫存能力或攔截設施變化,導致環境風險防范能力弱化或降低的”規定。據此,此案中的污水處理廠缺少事故應急池,也屬于“事故廢水暫存能力或攔截設施變化”,“導致環境風險防范能力弱化或降低”的情形。因此,此案中的城鄉污水處理廠理應重新報批環評文件,重新驗收。
對于此污水處理廠沒有重新報批環評文件且驗收存在問題的情形,應依 據《環評法》第三十一條進行處理,即“建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表,或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響報告書、報告表,擅自開工建設的,由縣級以上生態環境主管部門責令停止建設,根據違法情節和危害后果,處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款,并可以責令恢復原狀;對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分”。
當然, 也有觀點認為此案情形不屬于重大變動。其依據是《環境影響評價法》以下簡稱《環評 法》) 第 二 十 六、 二 十 七 和二十八條的相關規定,即建設項目包括新建、改建和擴建在內,在建設、運行、投入生產或者使用后的三種情形,都屬于環境影響評價文件經批準后的階段,依據第二十四條的規定,其性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動,其中一項或者幾項達到 2015 年6月4日印發的《關于印發環評管理中部分行業建設項目重大變動清單的通知》、2018 年 1 月 30 日 印 發 的《 制 漿造紙等 14 個行業建設項目重大變動清單(試行)》規定的條件,就屬于重大變動。

既然不屬于重大變動,就無需重新報批環境影響評價文件,但是,因項目建設、運行過程中產生了不符合經審文件的情形,應當根據《環評法》第二十七條、二十八條規定予以處理,即組織環境影響后評價,或者對照相關審批文件要求的環保設施措施落實情況開展跟蹤檢查,查清原因,查明責任。

意見三:事故應急池屬于必備的環境保護設施,未按要求建設的,不得進行項目的相關驗收


第三種意見認為,事故應急池屬于城鎮污水處理廠必備的環境保護設施,即使通過驗收、業內認可、律師支持,也不能改變未按要求建設、放任應對突發事件的違法性質。
《水污染防治法》規定,建設項目的水污染防治設施,應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用;污染防治設施還應當符合經批準或者備案的環境影響評價文件要求?!董h評法》規定,建設項目的環評文件應當包括環境保護措施及其技術、經濟論證,而且“建設單位應當同時實施環境影響報告書、環境影響報告表以及環境影響評價文件審批部門審批意見中提出的環境保護對策措施”。而本案的環評批復文件明確要求,建設事故應急池。顯然,本案中的污水處理廠沒有做到。
《條例》進一步明確,即使是建設項目的初步設計,也應當按照環境保護設計規范的要求,編制環境保護篇章,落實防治環境污染和生態破壞的措施以及環境保護設施投資概算,并納入施工合同,保證環境保護設施建設進度和資金,并在建設過程中同時組織實施環評文件及其審批部門審批決定中提出的環境保護對策措施;建設項目竣工后,要對配套建設的環境保護設施進行驗收,編制驗收報告;環境保護設施經驗收合格,方可投入生產或者使用;未經驗收或者驗收不合格的,不得投入生產或者使用。
這里的關鍵點是,事故應急池是否屬于環境保護設施?
根據《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》第四條,“環境保護設施是指防治環境污染和生態破壞以及開展環境監測所需的裝置、設備和工程設施等”, 事故應急池應屬于“防治環境污染和生態破壞”的“裝置、設備和工程”之一,是不可或缺的“環境保護設施”。
《突發環境事件應急管理辦法》第九條規定,“企業事業單位應當按照環境保護主管部門的有關要求和技術規范,完善突發環境事件風險防控措施。前款所指的突發環境事件風險防控措施,應當包括有效防止泄漏物質、消防水、污染雨水等擴散至外環境的收集、導流、攔截、降污等措施”??梢赃@么理解,企業只有建設相應的“事故應急池”,才能“有效防止泄漏物質、消防水、污染雨水等擴散至外環境”,起到防治作用。據此,事故應急池屬于必不可少的環境保護設施。
而且,《環境應急資源調查指南(試行)》規定,“本指南所稱環境應急資源,是指采取緊急措施應對突發環境事件時所需要的物資和裝備。開展環境應急資源調查,可以將應急管理、技術支持、處置救援等環境應急隊伍和應急指揮、應急攔截與儲存、應急疏散與臨時安置、物資存放等環境應急場所同步納入調查范圍”。據此,“事故應急池”并不包含在“環境應急資源”之中,也不在“應急場所同步納入調查范圍”之中。由此可見,用于非常狀態下防治環境污染的“事故應急池”屬于“環境保護設施”,尤其是在事故狀態下極其重要、無可替代——阻擋、收納、包容和暫存污染物,起到必不可少的法律規定預防、控制、減緩和減少污染作用。
依照《突發事件應對法》規定,作為污水集中處理單位,就應當做好突發水污染事故的應急準備、應急處置和事后恢復等工作,如要做好應急方案、應急準備、定期演練,無論怎么樣,也不能缺少最重要、最核心、最關鍵的應急物質基礎——事故應急池。否則,就無法有效應對各種事故過程中可能產生的嚴重污水廢水——消防廢水、廢液、雨水沖刷污水等,而出現將重污染廢水直排水體的局面。

對于污水處理廠等環境風險單位,應該嚴格按照相關行業應急池建設規范,建設符合要求的事故應急池。對未按環境風險防范措施要求設置事故應急池的企業,根據《關于進一步加強環境影響評價管理防范環境風險的通知》要求,不得進行項目的相關驗收。

筆者意見:應按照《條例》第二十三條的有關規定進行處理


綜上分析,事故應急池是水污染防治設施的重要部分,是不折不扣的環境保護設施。據此——
第一種意見,即依據未按規定儲備必要的環境應急裝備和物資來處理,存在事實認定和法律適用問題。
第二種意見有兩種情形,第一種情形即認為達到重大變動程度,應需要重新報批環境影響評價文件,由于案發時違法行為已超過二年,依據《行政處罰法》“違法行為在二年內未被發現的,不再給予行政處罰”的規定,應不再予以追究。而未通過驗收則需要追究,當依據《條例》第二十三條的有關規定進行處理。第二種情形即認為達不到重大變動程度的觀點,本應按照《條例》第二十七條規定開展后評價,或者按照第二十八條規定進行跟蹤檢查,但因已過去幾年,超過時效也不再予以追究。
第三種意見,即未建設事故應急池屬于未建成污染防治設施的嚴重環境違法行為,應當按照《條例》第二十三條的有關規定進行處理。
因此, 筆者的意見是,對未按要求建設和驗收(包括驗收不合格、弄虛作假)事故應急池的污水處理廠,要嚴格按照《條例》第二十三條的有關規定來處理,具體包括:一是責令限期改正, 處 20 萬 元 以 上 100 萬 元 以下罰款。二是建設單位要按照環評要求建設事故應急池,并及時驗收,向社會公開環境保護設施驗收報告;否則,責令公開,處5 萬元以上 20 萬元以下罰款,并予以公告。三是逾期不改正的,處 100 萬元以上 200 萬元以下罰款;對直接負責的主管人員和其他責任人員, 處 5 萬 元 以 上 20萬元以下罰款。
即使未按要求建設初期雨水收集池等事故應急設施而導致的排放超標,也可根據違反“采取其他規避監管的方式排放水污染物”之情形,依據《水污染防治法》第八十三條的規定,責令改正或者責令限制生產、停產整治,并處十萬元以上一百萬元以下罰款;情節嚴重的,報經有批準權的人民政府批準,責令停業、關閉。如果造成環境污染或者生態破壞等事故,由于污水處理廠是具有公益性質的設施,不可責令停止生產或者使用,也無法報經有批準權的人民政府批準,責令關閉,那就要按照《水污染防治法》第九十四條以及《環境保護法》第六十三條等的規定,承擔民事賠償、行政罰款(單位以及個人)、行政拘留等責任,甚至是刑事犯罪責任。
(作者單位:河南省三門峽市生態環境局)

 

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