清潔生產促進法修改之前應當開展其實施效果評估

發表時間:2021-03-29 來源:《中國生態文明》雜志2021年第1期

清潔生產促進法修改之前應當開展其實施效果評估

常紀文?杰中

法律是法治的依據。有什么樣的綠色發展事業,有什么樣的經濟發展模式,有什么樣的環境保護管理方式,就應制定或者修改什么樣的法律?!肚鍧嵣a促進法》實施以來,對于國家和區域、流域的綠色發展,起了協調和規范的作用。從發展的角度特別是美麗中國建設2035年和2050年的目標及生態文明體制改革的新形勢和新要求來看,有必要對這部法律進行修改。如果修改的思路科學、措施精準,將有利于提升我國工業、農業、服務業和社會生活的綠色化水平,使其成為促進綠色發展和維護中國國際形象的一部良法。修改法律之前,首先需要對其實施成效開展評估,判斷其在現實中發揮了哪些作用,有哪些內容不符合現實和未來發展要求。在科學評估的基礎上,應該對法律的結構和具體條文開展全面、系統的優化、創新和完善。

一、總體修改建議

在立法架構方面,對于運轉有效的體制、制度、機制和具體法律規范需要保留。一些運轉有效的綜合性基礎規定和行業性一般規定,如協調體制、協調規定等,在過去十幾年對于環境法律體系的發展有指導作用,還是需要保留并發展,實現與現行相關專門環境法律,如大氣污染防治法、水污染防治法、環境噪聲污染防治法、固體廢物污染防治法、節約能源法、循環經濟促進法等的銜接。建議還是將法律定位為促進法和框架法,突出其事前預防和過程控制的作用,并對現行環境法律法規沒有或者難以細化規范的新領域作出細化規定,或者授權國務院制定行政法規,授權有關部委和省份制定規章。一些資源循環的內容,如包裝物的循環利用等,由于《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》《循環經濟促進法》已有相關具體規定,建議只作原則性規定,留下立法間銜接的接口,不必詳細規定。

在規范方法方面,需要在服務綠色、低碳、循環發展的大格局中強化清潔生產科技支撐和清潔生產方法管控的規定,將清潔生產的組織實施與現實的綠色、低碳、節能、減排法律要求相銜接,實施多種污染物的協同治理,增強清潔生產實施的經濟性和有效性,減少企業和區域實施法律的經濟和社會成本。鼓勵企業在不違反環境保護和安全生產有關禁止性規定的前提下,自主選擇生產工藝和設備,自主安排生產時間和生產規模,統籌污染物全過程減排工作。

在實施模式方面,建議清潔生產的組織實施,由點上的實施向點、面、線的實施相結合的模式轉型。一是將具體企業的清潔生產和區域(如園區)的清潔生產相結合,如增加關于園區的水污染物、固體廢物的集中收集、轉運和處置規定。二是不斷提升各行業的清潔生產水平,如針對鋼鐵、火電、水泥、電解鋁、煤化工、石化等行業,逐步實行大氣污染物排放的超低排放標準。三是強化流域和區域一體化情境下的產業結構優化與互補布局,從更大的區域范圍內,如京津冀、長三角、珠三角、成渝地區、長株潭等區域和長江、黃河、遼河、淮河、東江等流域,做大做強鋼鐵、水泥、化工等傳統企業,既促進經濟效益的提高,也減少污染物排放和能源的消耗,實現區域和流域的聯防聯控和綠色發展。建議在現行國家和省級環境質量標準和污染物排放標準的基礎上,結合流域和區域的現實生態環境保護情況與目標部署,設立本流域和區域的大氣、水和土壤環境質量標準和污染物排放標準,體現環境標準原則性和靈活性的統一。也可以參考2020年京津冀地區一省兩市協同制定和同時實施《機動車和非道路移動機械大氣污染防治條例》的做法,協調推進流域和區域清潔生產促進地方立法的發展。四是結合各地的生態環境條件和容量,制定適合本地基礎和條件的“三線一清單”,對區域產業市場準入開展管控,將淘汰落后設備和工藝、環境影響評價等制度的法律要求做實,實現各行政區域的清潔生產,防止區域開發失序,造成區域性污染轉嫁。五是鼓勵開展大宗廢棄物的跨區域綜合利用和安全處置,實現廢棄物的資源化和環??冃У膮^域最優化。

在調整機制方面,建議開展激勵機制的創新,并強化對違法行為的法律責任。一是在現行強制與自愿機制的基礎上,建議大力推行企業承諾制度,將企業的生態環境保護承諾納入項目投資審批、環評審批和排污許可證發放的條件,并作為具體生態環境保護監管的事由。對于企業兌現承諾的,予以獎勵。二是上下級人民政府間通過行政協議推行地方政府在本行政區域實施清潔生產的自愿承諾機制,對于下級行政區域實行比法律法規要求更加嚴格的區域和行業清潔生產措施或者要求的,上級人民政府經過考核,應當按照協議予以政策優惠和經濟獎勵。三是對于此次法律修改中補充的法律規范要求,如果在現行法律中缺乏經濟激勵和法律責任規定的,建議予以針對性地補充,使相關的法律要求具有可實施性,發揮其預期的規范、約束和鼓勵作用。四是為了從源頭上促進清潔生產,有必要鼓勵開發和銷售替代性清潔燃料;健全油價的調整機制,鼓勵在用車使用高品質的清潔汽油和柴油,倒逼煉油廠多生產含硫量低的油品。

二、具體內容的修改建議

在工業生產領域,建議結合目前的綠色生產和綠色生活轉型要求,補充一些法律要求,如禁止生產一次性塑料制品、禁止進口洋垃圾作為生產原料等。

在農業生產領域,建議強化一些法律要求的規定,如在第22條規定的基礎上,細化科學使用化肥、農藥的規定,細化農業生產廢物的資源化規定。一是關于規?;B殖場的環評審批,建議以具備畜禽養殖廢物綜合利用或者無害處置基礎設施建設和運行為條件。建設和運行的設施可以是企業自己建設并運行的,也可以是第三方建設和運行的,建議鼓勵企業建設區域性畜禽養殖廢物集中收集和處置設施。二是關于農業的化肥和農藥污染防治,建議推廣有機肥的施用,建立濕地凈化機制,限制一些農作物的種植區域。三是關于農村雨污分流和推廣可降解農膜使用,建議建立相關制度。

在建筑的清潔生產領域,建議在城市清潔運行的框架內補齊規定。如在第24條“建筑的清潔和低碳”后增加如下內容:一是對城市新建區域的規劃、設計和運行,以及現有城區的更新,建議增加清潔和低碳的要求。二是增加城市道路的優化規定,緩解城鎮交通堵塞現象,減少燃油的燃燒量,降低大氣和噪聲污染。三是在城市更新中,新建或者改造快速交通體系,如在北京市1、4、5、6號地鐵的沿線,平行建設車站更少并且可以與1、4、5、6號地鐵換乘的快速地鐵體系,提升城市人流和物流運轉的速度,緩解城市地面的交通總負載和城市的大氣污染物排放總量。

在物流和服務業流域,建議新增膠帶減量化和可降解性規定,新增快遞包裝物回收再利用的內容,新增減少一次性餐具使用和固體廢物污染防治規定,新增餐飲行業的光盤行動規定等。再如一些交通導航體系的運轉不精準,表面看來設計的路線很短,但是經常堵車或者耗時,增加了大氣污染物的排放,建議修改時新增動態優化路線的低碳運行規定。

(作者:常紀文,國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員;杰中,昆山杜克大學國際環境政策專業研究生。原標題《對〈清潔生產促進法〉的修改建議》)

 

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